Avrai senz’altro sentito parlare negli scorsi giorni dell’ultima sentenza del 30/04/2024 del Consiglio di Stato sui cosiddetti “balneari“, o meglio sulle concessioni balneari in riferimento all’entrata in vigore della direttiva Bolkestein.
La sentenza è molto importante e la materia, benché non semplicissima, non è impossibile da comprendere. Proviamo a darvi elementi utili con questo articolo.
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In questo articolo
- Cosa sono le concessioni balneari?
- Perché le concessioni devono essere messe a gara?
- Cosa dice la Direttiva Bolkestein (Dir. 2006/123/CE) ?
- Perché l’Europa ci obbliga a fare le gare sulle concessioni?
- Cosa dice la sentenza del Consiglio di Stato sui balneari?
- Perché è così importante la sentenza del Consiglio di Stato sui balneari?
- Perché la Direttiva Bolkestein prevale sulla legge italiana?
- Cosa succede adesso se le concessioni vengono prorogate ancora?
- L’ultima sentenza del TAR LIGURIA sul ricorso al bando di Zoagli
- Come si può impugnare la proroga di una concessione?
- Quale tipo di avvocato per impugnare una gara di concessione?
Cosa sono le concessioni balneari?
Cominciamo col dire cosa sono le concessioni, cioè il grande insieme di provvedimenti del quale fanno parte anche quelle balneari.
In Diritto Amministrativo, la concessione è il provvedimento con cui un bene pubblico, che per definizione è destinato all’uso di tutti, viene assegnato ad un solo soggetto affinché lo sfrutti economicamente, in cambio di una utilità che ne ricava lo Stato.
Di solito lo Stato ricorre alla concessione perché non è in grado di organizzare al meglio quel bene pubblico per l’uso collettivo, o non ne ha le risorse economiche.
Allora lo assegna per un certo periodo ad un operatore privato, che potrà guadagnarci sopra ma restituendo qualcosa alla collettività, sottoforma di denaro, servizi o manutenzione.
Perché le concessioni devono essere messe a gara?
In base alla legge italiana (L.241/1990, art.1) e alla Costituzione (art.97) l’azione della Pubblica Amministrazione deve rispettare i principi di efficienza, imparzialità e trasparenza.
L’assegnazione di un bene pubblico in godimento esclusivo ad un privato deve avvenire selezionando, tra i privati interessati, quello che offra le condizioni migliori.
Per condizioni migliori intendiamo opzioni come: far pagare al concessionario un canone più alto allo Stato, oppure garantire maggiori investimenti per le migliorie e la manutenzione del bene pubblico, o ancora offrire un miglior servizio, eccetera…
A questo scopo, serve una selezione pubblica, ossia – nel caso delle concessioni – una gara.
Cosa dice la Direttiva Bolkestein (Dir. 2006/123/CE) ?
Nel quadro del diritto europeo, c’è una direttiva in particolare che si occupa delle concessioni, ed è appunto l’ormai nota Direttiva Bolkestein, o meglio Dir. 2006/123/CE, o direttiva servizi.
Questa Direttiva dispone che in particolare i servizi (tra cui quelli degli stabilimenti balneari dei litorali, ma non solo) siano affidati agli operatori secondo il principio della massima concorrenza.
La concorrenza è uno dei principi cardine del quadro giuridico europeo, in quanto serve a garantire a tutti i cittadini comunitari il più alto livello di qualità nei servizi, e il migliore rapporto qualità-prezzo.
Questo in sostanza è il motivo. Per massimizzare la concorrenza, serve il cosiddetto confronto competitivo e cioè gli operatori economici devono gareggiare tra di loro per chi offre di meglio.
In particolare, la Direttiva Bolkestein al considerando n.62 prescrive che se le risorse naturali affidate in concessione sono scarse, perché in numero limitato, allora gli operatori interessati vanno scelti tramite gara, o con procedura selettiva.
Perché l’Europa ci obbliga a fare le gare sulle concessioni?
La gara tra operatori è il sistema per garantire ai consumatori e in generale ai cittadini il miglior livello di servizio, al miglior prezzo. E nel diritto europeo, il principio di concorrenza è fondamentale.
In ottica europea, la concorrenza può garantire gli standards qualitativi e di prezzo necessari al progresso e ad evitare l’inflazione.
Viceversa, quando si sceglie un singolo operatore economico, senza metterlo a confronto con altri, quell’operatore potrà fare il prezzo che vuole, e fornire per quel prezzo il livello di servizio che ritiene. Normalmente non al livello che si potrebbe avere se gli operatori fossero costretti a sfidarsi per prevalere.
Cosa dice la sentenza del Consiglio di Stato sui balneari?
Con la sentenza n.3940 del 30.04.2024 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello con cui un gestore balneare di uno stabilimento balneare di Rapallo chiedeva che invece di mettere a gara la sua concessione, il Comune la prorogasse fino al dicembre 2033 come aveva previsto il decreto legge “Rilancio” n. 34/2020, convertito nella L. 77/2020.
Nel frattempo poi la normativa che prorogava le concessioni in essere al 2033 era stata superata dalla successiva L.118/2022 che ha disposto il termine delle concessioni in essere al 31.12.2023.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che tutte le leggi o gli altri atti aventi forza di legge italiani non possono derogare al principio della necessità della gara per assegnare una concessione, stabilito dalla Direttiva Bolkestein ma, quel che più importa, ha ribadito che la “risorsa spiagge” in Italia è scarsa, e quindi è soggetta all’obbligo di gara per la scelta dei concessionari.
Perché è così importante la sentenza del Consiglio di Stato sui balneari?
La sentenza n. 3940 del 30.04.2024 del Consiglio di Stato è molto importante perché introduce un concetto mai espresso prima: e cioè che la “risorsa spiagge“, in Italia, è scarsa nel senso considerato dalla Direttiva Bolkestein. Concetto che dunque obbliga gli Stati membri a scegliere i concessionari tramite gara.
Le concessioni balneari in essere, allora, non si possono più prorogare, per nessuna ragione.
Questo il Consiglio di Stato lo aveva già sancito anche in precedenza, soprattutto con una Adunanza Plenaria del 2021, ma di nuovo adesso dice che la risorsa spiagge è scarsa.
Con questo contraddicendo quanto il Governo Italiano sta sostenendo da qualche mese in sede europea, per tentare di prorogare le concessioni balneari esistenti, pur avendo già ricevuto un “cartellino giallo” dalla Commissione Europea, la quale al riguardo ha già inoltrato una richiesta di chiarimenti al Governo italiano.
Perché la Direttiva Bolkestein prevale sulla legge italiana?
In primo luogo, va ricordato che l’Italia ha ratificato la Direttiva 2006/123/CE meglio nota come “Bolkestein”, prima col Decreto legislativo n. 59/2010 e poi col Decreto legislativo n. 147/2012.
Quindi in realtà noi non applichiamo la “Bolkestein”, ma con legge abbiamo fatto nostri i principi che la Bolkestein indica.
Al riguardo, ricordiamo che tra le fonti normative europee, le direttive hanno bisogno di una legge interna che le recepisca, mentre i regolamenti vincolano direttamente gli Stati membri, senza bisogno di ulteriori leggi interne di ratifica.
Ma soprattutto, il diritto europeo prevale sul diritto interno italiano in forza della Costituzione italiana.
“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
art.117 – Costituzione Italiana
Inoltre, l’art.11 della Costituzione prevede che l’Italia acconsente alle limitazioni della propria sovranità rese necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni.
Questo significa che, in caso di contrasto tra una legge dello Stato italiano e una europea, prevale quella europea, e i giudici nazionali devono disapplicare la legge interna, a favore di quella comunitaria.
Cosa succede adesso se le concessioni vengono prorogate ancora?
Se le concessioni esistenti venissero prorogate ulteriormente dallo Stato italiano con una nuova norma, questa sarebbe illegittima per contrasto col diritto europeo (la Direttiva Bolkestein).
Questo comporta che qualunque operatore che volesse provare a concorrere per l’affidamento di una concessione balneare prorogata, potrà rivolgersi al TAR e far annullare o disapplicare la eventuale proroga.
E se la norma nazionale di proroga venisse impugnata davanti alla Corte Costituzionale, sarebbe dichiarata illegittima per contrasto col diritto europeo, e travolta cioè cancellata, e nessun giudice (e nessuna Pubblica Amministrazione) la potrebbe più applicare.
L’ultima sentenza del TAR LIGURIA sul ricorso al bando di Zoagli
Il TAR Liguria, in data 20.02.25, ha respinto il ricorso con cui alcuni balneari avevano impugnato il bando di gara del Comune di Zoagli, provincia di Genova, indetto per l’assegnazione delle concessioni di propria competenza.
I balneari avevano fondato il ricorso sulla proroga impostata dal governo sino al 2027, sul presupposto di aver ricevuto una avvallo dalla commissione europea.
L’importanza della sentenza è il fatto che il TAR dà invece torto ai balneari e conferma la scelta del comune nel mettere a gara le concessioni perché l’obbligo che invocavano i balneari non sussiste, in quanto la stessa proroga governativa contrasta con la direttiva Bolkenstein.
Ci sono possibilità che la vicenda continui?
Sì, l’avvocato Pozzi, legale dei Bagni Silvano, dell’impresa Sacha Cubeddu e di Matakello, lo ha già annunciato.
Ci sarà un ricorso al Consiglio di Stato, dove però è facile prevedere che l’esito confermerà la sentenza del TAR.
L’ottica rimane infatti quella di difendere prioritariamente il diritto comunitario, come già avvenuto in passato.
Come si può impugnare la proroga di una concessione?
Se siete imprenditori, o associazione anche temporanea di imprese, o consorzi, e vorreste concorrere alla assegnazione di una concessione balneare che vi risulta prorogata, sappiate che tale proroga è illegittima. Potete allora impugnare la proroga avanti il TAR.
Allo stesso modo, si può ricorrere anche contro certe “furberie” di alcuni comuni che le gare le fanno, almeno formalmente, ma… di nascosto!
E cioè informando solo pochi “intimi”, che quindi sono gli unici a partecipare alla gara, violando il suddetto principio di trasparenza.
Questa condotta è infatti illegittima, e una concessione assegnata in questo modo si può far annullare dal TAR, costringendo il Comune a rifare la gara con tutti gli avvisi e la pubblicità del caso.
Bisogna muoversi velocissimi, perché il Diritto Amministrativo prevede termini di impugnazione molto brevi!
Scaduti i quali, non si può fare più nulla.
Quale tipo di avvocato per impugnare una gara di concessione?
Per impugnare la proroga di una concessione, oppure una assegnazione condotta in maniera discutibile, bisogna rivolgersi ad un avvocato amministrativista, cioè un avocato esperto in contenziosi con la Pubblica Amministrazione.
Lo Studio è abilitato a trattare diritto amministrativo?
Sicuramente SÌ. Lo Studio Legale Daneluzzi tratta da decenni di diritto amministrativo, ottenendo molti successi in materia.
L’avv. Chiara Daneluzzi è avvocato amministrativista sin dal 1999, tratta ed è esperto in controversie con la Pubblica Amministrazione ed è membro della prestigiosa Associazione Avvocati Amministrativisti. Lo Studio può offrire sia consulenza che assisterti in giudizio e patrocina ricorsi avanti TAR e Consiglio di Stato, essendo l’avv. Daneluzzi anche Cassazionista.
Affidatevi a noi con fiducia nelle sedi di Venezia, Treviso e Pordenone.
Professionalità e Competenza dalla TUA parte
Fonda lo Studio Legale Daneluzzi nel 2013, continuando ad occuparsi in maniera prevalente del diritto del lavoro e diritto amministrativo. Diventa Cassazionista nel 2016. È referente legale del sindacato di polizia COISP Venezia e regionale, e del sindacato dei medici SNAMI Venezia. Opera a Venezia, Treviso e Pordenone.
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